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  • 2020年12月21日
     
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    發布日期:2020-10-13
    標題 上海市閔行區人民法院2020滬0112號初58號
    發文機構 上海市城市管理行政執法局 公開類型 主動公開
    索引號 印發日期 2020-10-13


    上海市閔行區人民法院

    行政判決書

    案號:(2020)滬0112行初58

      原告龔眉,女,1977823日生,漢族,住上海市松江區。

      委托代理人葛建生,上海市中大律師事務所律師。

      被告上海市松江區城市管理行政執法局,住所地上海市松江區。

      法定代表人朱慧敏。

      委托代理人陳潔。

      委托代理人於莉蔚,上海磊天律師事務所律師。

      原告龔眉不服被告上海市松江區城市管理行政執法局(以下簡稱區城管局)作出的房屋認定通知單,向本院提起訴訟。本院于2020110日受理后依法組成合議庭,并于同年414日公開開庭審理本案。原告龔眉及其委托代理人葛建生,被告區城管局行政負責人朱海鷹副局長及委托代理人陳潔、於莉蔚到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

      2018828日,被告區城管局向上海市松江區不動產登記事務中心(下稱登記中心)作出第XXXXXXX號《承重結構被損的房屋認定通知單》(以下簡稱被訴通知),主要內容為“坐落于上海市松江區九亭鎮九亭大街XXXXXXXXX(以下簡稱涉案房屋),房地產權利人系龔眉和茅杰,經認定該房屋承重結構被損;根據《上海市不動產登記技術規定》第15.1.2條等有關規定,通知登記中心在房地產登記簿上予以記載。相關房地產權利人在申請辦理上述房屋的房地產轉移和抵押登記時,應同時提交本單位出具的已完成整改證明文件?!?/span>

      原告龔眉訴稱:其與茅杰系夫妻關系,涉案房屋的產權為二人共同共有。因被告制作被訴通知,涉案房屋自2018828日起至今被限制房屋轉移、抵押。涉案房屋不存在承重結構被損壞的事實,被告作出被訴通知的行政行為系濫用職權。另,被訴通知與九亭鎮政府作出的《承重結構被損的房屋認定書》(以下簡稱《認定書》)系兩個不同的行政行為,原告于20191022日知道被訴通知。綜上,請求法院依法判決確認被告作出被訴通知的行政行為違法。

      被告區城管局辯稱:因涉案房屋位于本市松江區九亭鎮,注記、解注工作由上海市松江區九亭鎮人民政府(以下簡稱九亭鎮政府)具體負責。九亭鎮政府于2018410日向原告作出并送達《認定書》。后,九亭鎮政府下屬城管中隊向被告報送涉案房屋的注記鎖定處置表。被告依據《認定書》制作被訴通知并送達登記中心,僅是將《認定書》內容函告房地產登記機構,屬于內部協調及審批流程,并非具體行政行為,不符合行政訴訟的受案范圍。不論是從《認定書》還是被訴通知時間來看,原告起訴均超過法定的六個月時間。另,按照工作規范,被告不需要向原告送達被訴通知,也沒有必要向原告告知被訴通知的內容。綜上,請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

      庭審中,被告提供以下證據、依據:

      ()職權依據:

      1、滬城管責[2018]9號《違法建筑和損壞房屋承重結構的注記及解注工作規范》(以下簡稱《工作規范》)第五條;

      2、《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第四條第三款。

      經質證,原告認為《工作規范》是局級的內部規范性文件,對原告無約束力,但對被告內部有約束力;根據該工作規范第七條、第九條規定,被告沒有立案和調查,也沒有書面或者口頭通知過原告?!秾嵤┺k法》與本案無關。

      ()認定事實正確及執法程序文本的證據:

      1、《認定書》以及4張照片圖片登記表;

      2、松江區城管執法局房屋注記鎖定處置表。

      以上證明被告按照《工作規范》要求及《認定書》作出被訴通知,將《認定書》內容告知登記中心并注記,僅起到中間協調作用。

      經質證,原告認為上述材料與被訴通知沒有關聯性,且被告舉證已超過法定舉證期限,應當視為沒有證據。

      被告質辯認為,上述材料在答辯材料郵寄時應當都一并提交的。

      ()適用法律法規正確的依據:

      《上海市房地產登記條例》(以下簡稱《登記條例》)第二十一條第一款第()項。

      經質證,原告認為對《登記條例》無異議,但被告在被訴通知中沒有記載。

      被告質辯認為,被訴通知系根據《工作規范》中的標準格式制作。

      ()證明程序合法的法律法規依據:

      1、《登記條例》第二十一條第一款第()項;

      2、《工作規范》第五條。

      經質證,原告認為,對《工作規范》無異議,但僅是被告內部規定,對原告沒有約束力。被告應該按照《工作規范》第七條和第九條、附件1開展工作。對《登記條例》的相關規定,被告應當適用但沒有適用。

      被告質辯認為,根據《工作規范》第七條,相關調查權不是在被告,而是在九亭鎮政府。

      庭審中,原告提供以下證據:

      1、20191022日涉案房屋上海市不動產登記簿信息;

      2、2020117日涉案房屋上海市不動產登記簿信息。

      證據1-2證明涉案房屋產權人系茅杰、龔眉共同共有,上海市自然資源確權登記局于2018828日受理被訴通知并記載于上海市不動產登記簿,至今存續1年多時間。

      3、上海市不動產登記申請書,證明被訴通知對原告的合法權益產生后果;

      4、被訴通知,證明被告于2018828日制作被訴通知并送達登記中心;(2019)0112行初189(以下簡稱189號案件)行政判決書第2、3、17頁,證明本案與189號案件在法律事實上無關;

      5、(2020)0112行初59號案件上海市自然資源確權登記局行政應訴證據清單,證明證據3、4的來源;

      6、《工作規范》及附件,證明該規范系本市城管局系統的內部文件,不能作為對外行政行為的依據。另,該文件無有效期的終止日期,形式上不符合規定;

      7、滬松()府城管改字[2018]080091號九亭鎮政府責令改正通知書,證明該通知的行政相對人為茅杰一人。

      8、189號案件九亭鎮政府行政應訴證據目錄,證明證據7的來源,并證明該目錄中沒有《認定書》。

      證據4、7、8共同證明被訴通知與189號案件被訴行政行為系不同的行政行為,分別由不同行政主體實施,且是不同的法律關系。被告關于九亭鎮政府于2018410日向原告龔眉送達《認定書》的陳述不真實。

      經質證,被告認為對證據1-2的真實性無異議。對證據3的真實性無異議,但不認可證明目的。對證據4的真實性認可,但是被訴通知是內部流程操作,被告發送的對象是登記中心并非原告。證據5與本案沒有關聯性。關于證據6,根據《工作規范》第五條,被告只是做好下屬城管中隊與登記中心的協調工作,附件3、6等材料均可以證明被訴通知只是被告在兩者間的內部協調,并非具體行政行為。證據7、8與本案無關,189號案件審查的行政行為并不是《認定書》,九亭鎮政府訴訟中未提供《認定書》亦屬正常。對于原告損壞承重結構的情況,行政機關可以責令改正也可以采取注記方式督促當事人履行整改義務。故,2018410日九亭鎮政府同時出具了《認定書》和責令改正通知書并向茅杰送達,有執法記錄儀視頻為據。

      原告質辯認為,《工作規范》對被告而非原告有約束力,第七條規定對涉嫌損壞房屋承重結構的違法行為應當依照相關規定立案調查,但被告沒有立案調查的材料;第九條規定在注記前應當通知當事人,附件3也未向原告提供過。被告未按照相關工作規范作出被訴通知系濫用職權。被訴通知已經侵害了原告的合法權益,屬于外部行政行為。證據7、8確實與本案被訴行為無關,但原告是為了反證被告相關意見不真實。

      對上述證據,本院認為,被告陳述《工作規范》系不對外公布的內部管理文件,以該規范作為作出被訴通知的職權依據或執法程序依據,本院不予確認;《實施辦法》與本案并沒有關聯性,本院也不予確認;被告提供的其他法律規范在作出被訴通知時均合法有效,本院予以確認;被告提供的認定事實正確及執法程序文本方面的證據超出法定舉證期限,本院不予確認。對于原告提供的證據1-6的真實性,本院予以確認;原告提供的證據7-8與本案無關,本院不予確認。

      根據當事人的訴辯意見和上述有效證據,本院確認以下事實:

      2018828日,被告制作被訴通知并送達登記中心。同日,登記中心受理后,在涉案房屋上海市不動產登記簿的文件登記信息中載明文件名為《承重結構被損的房屋認定通知單》,并備注“該房產承重結構被損,根據《上海市不動產登記技術規定》第15.1.2條等有關規定,通知登記中心在房地產登記簿上予以記載。相關房地產權利人在申請辦理上述房屋的房地產轉移和抵押登記時,應同時提交上海市松江區城市管理行政執法局出具的已完成整改證明文件?!?/span>

      另查明,訴訟中,被告陳述:《認定書》主要內容記載為涉案房屋被認定為承重結構被損的房屋,根據相關規定,該房屋將由房地產登記機構在房地產登記簿上予以記載。如需辦理上述房屋的房地產轉移和抵押登記的,應向房地產登記機構同時提交九亭鎮政府出具的已完成整改證明文件;2020117日,被告向登記中心發出解注通知書,登記中心亦于同日解除涉案房屋的注記。原告確認涉案房屋已解除注記。

      還查明,涉案房屋不動產登記簿產權人信息中記載為原告與茅杰共同共有,訴訟中原告陳述茅杰于201965日去世。

      本院認為,對公民、法人或者其他組織的合法權益產生實際影響的行為屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。原被告關于被訴通知是否具有可訴性意見分歧顯著。本院認為,被訴通知可訴性的考察應當從通知的形式和內容是否符合可訴行政行為的特征進行分析判斷。首先是通知的形式。被訴通知具備可訴行政行為的外部性特征,即產生外部法律效力。根據《登記條例》第二十一條規定,行政執法機構對附有違法建筑的認定的,房地產登記機構應當根據已經發生法律效力的文件,將有關事項記載于房地產登記簿。本案中涉案房屋不動產登記簿的文件登記信息中明確載明文件名為被訴通知,即被訴通知是房地產登記機構記載事項依據的發生法律效力文件。由此,被訴通知明顯具有行政行為外部性的特征;其次是通知的內容。被訴通知具備可訴行政行為的具體性特征,即針對特定對象設定具體權利義務?!兜怯洍l例》第二十一條還規定,已完成整改的,行政執法機構應當出具證明文件,由房地產登記機構在房地產登記簿上予以記載。關于權利人申請辦理涉案房屋的房地產轉移和抵押登記時應提交已完成整改證明文件方面,被告陳述《認定書》已載明權利人應提交九亭鎮政府出具的相關文件,并陳述注記、解注工作由九亭鎮政府具體負責,其僅是起到中間協調等作用;而被訴通知及涉案房屋不動產登記簿中又要求權利人提交由被告出具的已完成整改證明文件。綜上,被告明顯并非僅僅將《認定書》的相關內容函告或轉發登記機構,而是對于涉案房屋自行設定了新的具體權利義務。且,被告也于2020117日向登記中心發出解注通知書。以上足以說明被訴通知對原告的合法權益存在實際影響,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。被告關于被訴通知并非可訴行政行為的意見,本院難以采納。

      關于原告起訴是否超過法定起訴期限?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第六十四條規定,行政機關作出行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。關于被訴通知,被告認為不需要向原告送達,也沒有必要告知原告被訴通知的內容;原告陳述其于20191022日才知道被訴通知。被告雖認為原告起訴超過法定期限但缺乏充分證據佐證,本院不予認可。

      《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定,被告對作出的行政行為負有舉證責任,應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。本案中被告未提供充分證據證明被訴通知的合法性,在此情況下被告作出被訴通知屬于主要證據不足。鑒于涉案房屋相關注記已經被解除,據此,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第()項及第七十四條第二款第()項的規定,判決如下:

      確認被告上海市松江區城市管理行政執法局于2018828日作出第XXXXXXX號《承重結構被損的房屋認定通知單》的行政行為違法。

      案件受理費人民幣50,由被告上海市松江區城市管理行政執法局負擔(在本判決生效之日起七日內支付)。

      如不服本判決,可在判決書送達之日起十五日內,向本院遞交上訴狀,并按對方當事人的人數提出副本,上訴于上海市第一中級人民法院。

                 張春弟

                 李德仁

           人民陪審員    

                  

             二〇二〇年四月二十六日

     


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